Las políticas públicas y, en consecuencia, también la cooperación al desarrollo, han migrado hacia un enfoque basado en resultados. La evidencia ya no es un término exclusivo reservado a forenses y científicos, sino que aparece a diario en el diseño e implementación de políticas públicas, tanto de países desarrollados como en desarrollo.
La evaluación y monitoreo de proyectos de desarrollo permite que el vínculo de causalidad entre los productos que se generan y los resultados intermedios sea claro y observable. En mayor medida que otros proyectos de desarrollo, los proyectos de cooperación regional enfrentan dificultades a la hora de esclarecer la cadena de atribución entre la implementación de los proyectos y los efectos esperados. Pese a las complejidades que esto representa, la comunidad internacional ha demostrado un creciente interés en evaluar rigurosamente las intervenciones de desarrollo en el marco de una gestión orientada a resultados.
Desde 2005, el Banco Interamericano de Desarrollo ha financiado 154 proyectos de cooperación regional en América Latina y el Caribe a través de su Iniciativa de Bienes Públicos Regionales (BPR), por un total de US$112 millones en recursos no reembolsables.
Los proyectos BPR son seleccionados a través de convocatorias públicas abiertas y deben ser presentados por al menos tres países de América Latina y el Caribe para enfrentar un desafío o aprovechar una oportunidad de desarrollo común a través de la acción colectiva y la cooperación, agregando más valor que intervenciones puramente nacionales.
Un proyecto BPR puede financiar, por ejemplo, el desarrollo de una herramienta informática de gestión pública, reuniones de intercambio de datos y experiencias entre los funcionarios de las agencias participantes, y eventos de diseminación. El resultado intermedio esperado de esta intervención sería la adopción de la nueva herramienta informática de gestión pública en un determinado número de agencias públicas. Hasta ahí, la correlación entre los productos y los resultados es observable y medible. Podemos decir, con cierta seguridad, que el hecho de que los funcionarios públicos de las agencias participantes estuvieran expuestos al intercambio de información y debate y a la propia herramienta informática de gestión pública está directamente correlacionado con su implementación. Si bien hay otros factores tales como la voluntad política y ventanas de oportunidad para reformar que podrían explicar por qué algunos de los gobiernos participantes utilizan la herramienta y por qué otros no, éstos no ponen en duda que la variable explicativa (es decir, el elemento que conduce este cambio) es el proyecto BPR.
¿Por tanto, por qué es más difícil medir el impacto de proyectos de cooperación regional?
En primer lugar, a pesar de que los proyectos BPR son regionales por naturaleza, su implementación se lleva a cabo a nivel nacional, lo que implica hacer frente a distintos factores institucionales nacionales. Por ejemplo, un proyecto BPR que busca la implementación de cambios regulatorios en materia de infraestructura escolar depende de variables estrictamente nacionales tales como el nivel de influencia que tenga el enlace técnico de la agencia participante en las decisiones de política pública, la agenda del gobierno y reformas anteriores.
En segundo lugar, el tiempo necesario para poder observar el impacto de un proyecto BPR es mayor al de un proyecto de implementación nacional. Siguiendo con el ejemplo de infraestructura escolar, un proyecto BPR tendría como resultado intermedio las mejoras en la regulación de infraestructura escolar en los países participantes. Inducimos, que, con estas mejoras tales como el aumento de metros cuadrados por alumno y de las condiciones de confort, los alumnos de los países participantes tendrían mejores condiciones para desempeñarse en la escuela. Controlando por distintos factores, se podría observar si los alumnos de las escuelas construidas con las nuevas regulaciones se desempeñaron mejor que aquellos que asistieron a escuelas construidas con las regulaciones antiguas.
Por último, algunos proyectos impulsan cambios y reformas con beneficios tangibles y observables, como un protocolo conjunto de compras públicas de medicamentos que genera ahorros agregados de más de US$40 millones gracias al poder de compra colectiva que permite a los ministerios de salud de 8 países de Centroamérica acordar un precio inferior, al garantizar a las compañías que licitan un mayor volumen de compra. Sin embargo, otros proyectos cuyos objetivos son fortalecer grupos de trabajo regionales en diversas temáticas, consolidar redes o facilitar el intercambio de experiencias tienen mayores dificultades en identificar una cadena causal entre los productos y los resultados esperados, pudiendo presentar problemas de variables omitidas.
Para hacer frente a estas limitaciones adicionales, se plantea la necesidad de considerar tanto el aspecto temporal como metodológico de la evaluación de proyectos de cooperación regional. Así, será necesario plantear la evaluación desde la fase de diseño de proyectos de cooperación regional, permitiendo la recolección de datos desde un inicio, facilitando la construcción de líneas de base, y a su vez aprovechando las eficiencias que esto puede generar en el proceso, como la utilización de datos administrativos que ya colectan las agencias participantes para otros fines. Pero también se requerirá creatividad en la selección de las metodologías de evaluación, pudiendo mezclar enfoques tanto cuantitativos como cualitativos, desde métodos cuasi-experimentales o experimentales, dependiendo de la propia naturaleza del proyecto y la facilidad para identificar un grupo contrafactual, hasta la utilización de encuestas de percepción, grupos focales y otras herramientas cualitativas.
Desarrollar evaluaciones rigurosas que tomen en cuenta los aspectos anteriormente descritos propios de los proyectos de cooperación regional permitirá recolectar evidencia sobre los éxitos y desafíos en su implementación.
Al obtener resultados que puedan ser generalizados para proyectos de cooperación regional sin incurrir en problemas de validez externa, podremos comprender cuáles son los arreglos institucionales exitosos a la hora de proveer bienes públicos en América Latina y el Caribe. Este ejercicio de identificación de patrones de asociación ayudará a tener un panorama claro sobre cómo evoluciona la cooperación internacional en la región, y cuál es la mejor forma de facilitar el desarrollo sostenible.[1]
[1] Estevadeordal y Goodman, 2017, exploran la relación entre cooperación internacional, bienes públicos regionales y desarrollo sostenible. Entre otras cosas, se preguntan sobre el arreglo institucional ideal que permita proveer bienes públicos regionales que contribuyan a la sostenibilidad de América Latina y el Caribe.